张卫平 清华大学法学院教授、博士生导师，中国法学会诉讼法学研究会副会长
新京报5月16日报道 案件请示制度虽然曾经发挥过作用，但始终是“人治”和行政化的体现，在我们走向法治的时代，不应再允许这类做法的存在。取消案件请示后，还应当对上下级法院之间的审判监督关系进行规范，比如，上级法院不得再随意搞提前介入、案件内审。
访谈动机
今年全国两会，有人大代表提出《关于取消案件请示制度的建议》。不久前，《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》公布，提出要“规范下级人民法院向上级人民法院请示报告制度”。案件请示制度存在哪些问题？能不能取消？取消之后需要哪些制度配套？
请示汇报是司法行政化的产物
新京报：最近，最高人民法院公布了《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》，其中明确提到要“规范下级人民法院向上级人民法院的请示报告制度”。你对案件请示做法有何评价？
张卫平：所谓案件请示，是指下级法院在案件审理过程中，在某些方面拿不准时，经向上级法院请示，以上级法院“答复”为依据，对案件进行判决的习惯做法。据我了解，实践中，主要是涉及法律问题的请示。
新京报：有学者批评，按照《宪法》与《人民法院组织法》，上下级法院之间是监督关系，而非领导关系，按照上级法院“答复”判案的做法违背了法律精神。你怎么看？
张卫平：这种批评是有道理的，实际上，案件请示本身就是司法体制行政化和法院体制行政化的产物。
在社会转型初期，由于司法还依附于行政，是按照行政的理念构建的，因此司法运作方式也有行政化色彩。行政运作方式的一大表现，就是行政化的命令、汇报、批复，体现在司法过程中，就是案件请示。
新京报：我们注意到，从1958年到现在，最高法院已经陆续出台了10个关于规范案件请示的文件，但也仅限于“规范”，有人大代表建议彻底取消案件请示。你认为目前是否具备取消的条件？
张卫平：尽管现在仍属于转型期，但已经过了最初的阶段，我们的法律体系已相对完善，多数社会关系的调整已经有法可依，向上级请示案件的现实必要性已经不存在了，这是一个方面。
另一方面，现在既然提出要严格执法、公正司法，体现在审判过程中，就必须严格遵守审级制度，赋予当事人救济的权利，请示制度显然违背了这个原则。“三五改革纲要”虽然提出要“规范”案件请示，但这个“规范”，当然也可以包括“取消”。
请示做法弊大于利
新京报：在你看来，案件请示做法存在哪些问题？
张卫平：我认为，案件请示制度存在八大弊病：第一，下级法院一旦通过向上级法院请示判案，当事人的上诉权利实际上被变相否定了，二审程序也就形同虚设。
第二，上级法院答复请示，相当于间接审理，这就违反了直接审理原则。因为只有直接接触案件，听取当事人意见，才能够做出最接近案件真相的判决。即使是法律适用问题，也必须通过具体案件来适用法律。
第三，向上级法院请示的内容是不公开的，当事人往往不知道下级法院向上级法院请示的具体内容是什么，是如何表述的，更不知道上级法院会怎样答复，这就相当于秘密审判，违反了公开审判原则。
第四，请示容易导致上级法院先入为主，既然一审时已针对请示做过批复，二审时上级法院一般是不愿推翻原来批复的。
第五，案件请示做法实际上赋予了下级法院法官将责任转嫁给上级法院的机会，而把责任推卸给上级法院的好处，就是有可能谋求不正当利益。因为到底是怎么一个请示法，怎么向上级法院表述案情，是可以有导向性的。
新京报：也就是说，下级法院在请示时，可以通过隐瞒部分不利信息，罗列有利消息，达到变相操控答复结果的目的？
张卫平：是的，这样做其实也给查处司法腐败带来了难度。
第六，案件请示其实是对程序正义的否定，容易影响人们对司法公正的信赖。因为你在审判上另搞一套，内部信息又完全封闭，严重损害了司法权威。
第七，案件请示的存在，为上级法院干预下级法院办案预留了空间。比方说，我是上级法院法官，我想控制某起案件一审结果，就可能打电话让下级法院做个请示，然后通过批复表达自己的意愿，实践中一些腐败案件就是这么操作的。
第八，案件请示不符合国际审判惯例。在许多法治国家，并不存在所谓案件请示做法。
新京报：对于取消案件请示，在法院内部，尤其是基层法院，存在这么一种不同观点：保留案件请示，是为了抵制同级权力部门对法院独立依法办案的干预，一旦受到地方干扰，下级法院可以通过向上级请示变相化解，因为有了“尚方宝剑”。这种观点有道理吗？
张卫平：现实当中，确实存在这个问题。从功利角度看，案件请示制度确实也有可取之处。除了你说的这个，我们也必须承认，根据目前的司法职业状况，上级法院法官在法律问题的把握上，确实有可能更准确、更全面一些。
但是，这些长处与我前面谈到的弊端相比，还是弊大于利，请示制度没有理由继续存在下去。
新京报：也有人说，以案件请示来对抗地方干预，是以一种错误应对另一种错误？
张卫平：对，地方对司法的不当干预是另一个需要解决的问题，但不能因为这个问题的存在，就宽容案件请示制度，地方对司法的干预只能通过进一步的改革来解决。
可以进行诉讼化改造
新京报：我们注意到，2004年的《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》，曾提出要对案件请示做法进行诉讼化改造，即“对于具有普遍法律适用意义的案件，下级人民法院可以根据当事人的申请或者依职权报请上级人民法院审理。上级人民法院经审查认为符合条件的，可以直接审理。”这样的改革思路有操作性吗？
张卫平：这个是没有问题的，最好的改革就是在现有法律范围内解决，而不是匆忙去创设一种新制度。将重大、复杂、新类型的案件，或者具有普遍法律适用意义的案件，移送给上一级法院审理，在三大诉讼法上都是有依据的。
但我反对上级法院随意将案件交给下级法院审理，这样既破坏了级别管辖，也容易滋生腐败。但是，下级法院审理的疑难案件，如果确有必要，报请上一级法院审理，当然是可行的。
新京报：有人担心，这样会不会导致下级法院惰于审理疑难案件，一遇到问题就向上移交呢？
张卫平：什么样的案件可以移交上来，每年可以移交多少案件，这些上级法院是可以控制的，比如，上级法院可以指定对口审判庭，负责审查下级法院报请上级法院审理的案件，看这些案件是否属于“重大、复杂”，或者是否属于“具有普遍法律适用意义的案件”。
关于移交案件类型的规定，我认为宜粗不宜细。总体来说，上级法院不应过多受理下级法院报送的案件，最高人民法院原则上不应作为一审法院受理案件。
新京报：有人认为，疑难案件是否报请上级法院审理，是由一审法院决定的，当事人无权进行选择。你怎么看？
张卫平：从诉讼法关于管辖的规定来看，除了特定几种情形，当事人是不可以随意申请改变管辖的，尤其是级别管辖。当然，这方面并非不能进行变通，在多数案件中，如果当事人提出请求，下级法院也同意，我认为可以赋予当事人提出申请的权利。
新京报：有学者建议，取消案件请示后，如果下级法院再违法请示，可以引入一些程序性制裁的规定，比如，如果当事人发现自己的案子被请示过，可以办案程序违法为由，提起上诉或申请再审。
张卫平：设置程序性制裁是必要的。不过，我赞同把案子被请示过作为上诉理由，但最好不要作为再审事由，因为上诉是一般程序，门可以开得大一些，法定再审事由还是应当卡得严格一点，毕竟再审程序是非常程序。
新京报：如果取消案件请示，应该出台哪些配套措施？
张卫平：取消案件请示后，还应当对上下级法院之间的审判监督关系进行规范，比如，上级法院不得再随意搞提前介入、案件内审，也不应再把上诉改判率、发回重审率作为对下级法院的考核指标。
更重要的是，取消案件请示后，肯定还会有各种各样的变相请示，所以最高法院如果要出台文件取消案件请示，我认为一开始不应做得过细，先不要去说哪些情况属于请示，哪些情况不属于请示，免得被人钻了空子。
链接
《最高人民法院关于推行十项制度，切实防止产生新的超期羁押的通知》中提出，“完善依法独立审判制度，规范以至逐步取消内部请示的做法”。此后，陕西高院明确：“逐步取消个案请示。”浙江高院也规定：“一律取消涉及具体个案事实和证据认定的内部请示。”
《人民法院“二五”改革纲要》提出，对于具有普遍法律适用意义的案件，下级人民法院可以根据当事人的申请或者依职权报请上级人民法院审理。上级人民法院经审查认为符合条件的，可以直接审理。
《人民法院“三五”改革纲要》提出，改革和完善上下级人民法院之间的关系，规范下级人民法院向上级人民法院请示报告制度。 (本文来源：新京报 作者：赵继成)
